政策解读:关于优化社会组织登记管理服务的十条意见

近日，山东省民政厅印发了《关于优化社会组织登记管理服务的十条意见》（鲁民〔2019〕25号，以下简称《意见》），解读如下：

一、关于《意见》出台的背景

以社会团体、基金会和社会服务机构为主体的社会组织，是我国社会主义现代化建设的重要力量，对于促进经济发展、繁荣社会事业、创新社会治理、扩大对外交往等具有重要作用，但也存在法规制度建设滞后、管理体制不健全、支持引导力度不够、自身建设和作用发挥不足等问题。党的十八大以来，中央出台关于加强社会组织党的建设、改革社会组织管理制度、激发社会组织活力的意见，省委、省政府提出加快“放管服”和“一次办好”改革要求，社会公众对优化社会组织登记管理服务提出新的要求，寄予强烈期盼。出台《意见》，就是通过深化改革、创新管理、优化服务，真正把中央决策部署和省委、省政府工作要求落实到位，激发社会组织活力，提升便民服务水平，努力打造精简便民高效的政务生态和营商环境。

二、关于《意见》遵循的原则

（一）坚持破立结合。随着经济社会快速发展和改革不断深入，社会组织登记管理新老政策“打架”，部门之间政策相互掣肘，登记管理机关左右为难，给群众办事增加负担、带来不便。《意见》对一些不合时宜的政策规定进行了突破和创新，体现了与时俱进、担当作为的精神。

（二）坚持问题导向。近年来，社会组织登记管理工作中存在思想、工作、作风不适应问题，条条框框过多，服务质效不高，造成群众办事的 “痛点、堵点、难点”。《意见》积极回应社会关切，着眼破解工作难题，政策措施针对性、操作性强，体现了为民便民的原则宗旨

（三）坚持改革有据。省民政厅认真研究了党和国家关于社会组织登记管理的部署要求和法规政策，广泛征求了各方面意见建议，《意见》相关内容都能找到相应的政策依据，体现了法治思维和底线思维。

三、关于推进党的组织和党的工作有效覆盖

加强社会组织党的建设、党的领导，是全面从严治党的必然要求，是确保社会组织正确政治方向、健康有序发展的根本保证，是登记管理机关的政治责任。针对有些具备条件的社会组织，党的组织应建未建，已经建立的不开展党的活动或者活动不正常、没有发挥应有作用。《意见》要求，社会组织成立时，必须将党建工作写入章程，符合成立党组织条件的应当同步成立党组织，要求发挥社会组织党组织作用，要求加大党的建设在社会组织评估中的分值占比，就是推动落实党中央关于全面加强党的政治建设和党的基层组织建设的规定和部署要求，确保社会组织始终在党的领导下依法依规开展活动。

四、关于全面落实“四类”社会组织直接登记政策

长期以来，社会组织一直实行登记管理机关与业务主管部门双重管理体制。党的十八大以来，党中央要求改革社会组织登记管理制度、激发社会组织活力，党的十八届三中全会决议明确提出，对行业协会商会类、科技类、公益慈善类、城乡社区服务类“四类”社会组织实行直接登记，中办发〔2016〕46号、鲁办发〔2017〕5号文件对此作出明确规定。由于国家未出台“四类”社会组织目录清单，登记管理机关在实践中难以准确把握，这一政策实际未得到很好执行。为此，《意见》重申“落实四类社会组织直接登记政策”，无需业务主管单位提供前置审查文件。其中对自然科学和工程技术领域的科技类社会组织，除法律法规禁止和国家政策限制的以外，在国家出台直接登记认定标准和目录清单之前，按照人文与社会科学以外的宽口径把握，必要时应当征求相关行业管理部门意见或组织专家论证。对于扶老类社会组织的把握，包括市县登记的养老机构和养老评估机构。对直接登记前成立的“四类”社会组织申请变更登记等事项，《意见》规定，只要业务主管单位未提出明确反对意见，登记管理机关可以直接受理。这项改革打破了原有的政策体制束缚，简化了工作程序，方便了社会组织，完全符合中央精神和“一次办好”改革要求。

需要强调的是，直接登记仅限于中央规定的“四类”社会组织，除此之外的其他社会组织仍然实行登记管理机关与业务主管部门双重管理体制，认为所有社会组织都不需要业务主管单位，甚至自行决定与现有主管社会组织“脱钩”、不再承担主管责任的想法和做法都是错误的。

五、关于放宽行业协会商会登记限制

随着经济快速发展，对行业协会商会实行“一业多会”的需求日益强烈，放宽登记限制，有利于鼓励竞争、打破垄断，充分发挥行业协会商会在服务“双招双引”和新旧动能转换中的作用，更好地服务和促进经济发展。鲁办发〔2017〕5号文件规定：“具备条件的地方可探索一业多会。”《意见》进一步明确：在发起人在本行业领域具有一定影响力和代表性、发起人和会员组成不重叠、不增加会员会费负担的前提下，可以成立2—3个业务领域相近的行业协会商会。

六、关于放宽异地商会登记限制

根据《山东省异地商会管理办法》规定，我省设区的市只能登记省内其他市的商会和外省异地商会，县只能登记外省异地商会。这一规定限制了部分企业家和工商业主的需求，不利于地方招商引资工作。《意见》本着“法无禁止皆可为”的理念，明确设区市、县（市区）既可以登记外省异地商会，也可以登记本设区市以外的省内市级、县级异地商会；放宽异地商会会员和负责人条件，异地商会会员可以是原籍地的自然人或法人在注册登记地投资的具有独立法人资格的企业或单位，也可以是籍贯为原籍地的自然人在注册登记地投资的具有独立法人资格的企业或单位；异地商会拟任法定代表人，不再受原籍地身份证限制，原籍地党委、政府或工商联有明确支持意见的，登记管理机关优先予以受理。这项改革实施后，除同一设区的市内各县市区之间不能相互登记异地商会外，其他各个市和县市区之间相互登记异地商会基本不受政策限制。

七、关于放开乡镇（街道）商会登记

民政部在2019年工作安排中提出，指导地方稳妥开展乡镇（街道）商会登记。适应经济社会发展需要，《意见》明确对乡镇（街道）商会可依法予以登记，并就有关具体事项提出指导意见，对地方探索乡镇（街道）商会登记、加强对商会正确引导、规范商会自身建设具有积极作用。

八、关于改革社会组织年度检查制度

对社会组织实施年度检查制度，是社会组织登记管理“三大条例”的规定。多年来，我省各级登记管理机关对社会组织的年检，每年年初下发通知，相关社会组织按要求提报年检材料，登记管理机关对年检材料进行审核，最后根据材料审核情况分别出具年检合格、基本合格或不合格的结论。这一做法存在两个问题：一是受登记管理机关人员力量、工作手段等因素制约，只能对社会组织提报的材料进行形式审查，无法掌握实际情况；二是近年来业务主管单位拒绝对年检材料审核盖章的现象越来越普遍，给社会组织正常年检带来困难。鲁办发〔2017〕5号文件要求“探索建立社会组织年度报告制度”，上海、广东、海南等省市已经实行，山东省事业单位也实行了年检改年报。《意见》明确，社会组织按要向登记机关提交年度工作报告，并对报告内容的真实性、完整性作出承诺，报告公示后，登记管理机关通过 “双随机一公开”进行抽检，发现报告内容失实、情节严重的，由登记管理机关依法查处，并纳入社会组织异常名录或严重违法失信名单。这一改革措施既简化了管理程序，也有利于社会组织加强诚信建设、规范自身行为。

九、关于改革社会组织承接政府转移职能和购买服务资格审查制度

按照现行办法，只有3A级以上社会组织才有资格承接政府职能转移和政府购买服务，这一政策有利于激发社会组织自我提升的动力，提高政府购买服务的质量，但门槛明显过高，限制了新办社会组织的发展，容易导致有者愈有无者愈无的“马太效应”。通过改革，取消对社会组织承接政府转移职能和购买服务资格审核审查，改为负面清单管理，社会组织是否具备承接资格，直接与负面清单挂钩，今后，除列入活动异常名录或严重违法失信名单者外，社会组织无需申报自然获得相应资格。

十、关于简化社会组织负责人选举结果公示程序

省社会组织综合党委印发的《省管社会组织负责人人选审核办法（试行）》规定，社会组织在履行民主程序前应将负责人人选经相关部门以公示方式进行审核；《山东省社会团体换届选举工作指引》《山东省民政厅关于做好省管基金会负责人公示和备案工作的通知》规定，社会团体、基金会负责人选举结果应当于换届选举结束后报登记管理机关进行公示，两次公示内容基本一致。为此，《意见》规定，社会组织负责人人选已经相关社会组织党建工作机构事先审核并公示的，民主选举当选后，登记管理机关可不再对其进行程序性公示，变两次公示为一次公示。

十一、关于实行社会组织“弹性审计”制度

2017年3月，根据省政府《关于清理规范省直部门（单位）行政审批中介服务收费项目的通知》要求，我省对全省性社会组织法定代表人离任审计和注销清算报告审计实行改革，不再要求申请人提供审计报告，改由登记管理机关采取政府购买服务方式委托有关机构开展审计，不向社会组织收取费用，这一做法受到绝大多数社会组织欢迎，但有的社会组织希望“自我审计、自付费用”。《意见》本着“尊重民意、自愿选择”的原则，调整了社会组织法定代表人离任审计、注销清算报告审计委托方式，实行“谁委托、谁付费”。相关社会组织可以在登记管理机关通过政府采购委托的单位中选择审计机构，费用由登记管理机关承担；也可以自主委托其他具备资质的审计机构，费用由社会组织自行承担。业务主管单位已经对社会组织开展上述审计的，登记管理机关对审计结果予以采信。

十二、关于破解社会组织“注销难”问题

由于历史原因或其他特殊情况，确实存在一些“僵尸”社会组织，长期无法开展活动，难以履行法定注销程序，在确保不发生债务纠纷和社会风险的前提下，应当采取特定程序予以解决。因此，《意见》规定了两种情形：一是社会组织三年以上不开展活动，无法组织召开理事会、会员（代表）大会进行表决的，在提交清算审计报告、履行规定公告程序、法定代表人书面承诺不存在债权债务纠纷后，可以办理注销手续;二是社会组织因特殊原因无法提供清算审计报告的，在业务主管单位书面承诺注销后不存在债权债务纠纷和其他风险、法定代表人书面承诺不存在债权债务纠纷后，可以办理注销手续。

十三、关于提高社会组织管理服务效率

适应信息化时代互联互通、信息共享、高效便民的工作需要，《意见》提出加强“互联网＋社会组织”平台建设，推动登记、年报、评估等业务网上办理，推动社会组织法人库及相关信息系统建设，促进不同层级、部门信息系统之间数据共享。推动社会组织信息网上公开与公众查询，承诺为社会组织提供24小时全天候技术服务。加快社会组织微信、移动客户端等新媒体建设，运用互联网手段实施社会组织执法监察，完善社会组织网上投诉举报机制。

十四、关于提高社会组织管理服务质量

《意见》要求各级社会组织登记管理机关着眼全省发展大局，换位思考，担当作为，狠抓落实，确立“流程最简、时间最短、服务最优、群众满意”的工作目标，树立“文明执法、热情服务、规范高效、公正廉洁”的行为规范，努力打造精简便民高效的政务生态和营商环境。

十五、关于加强有关部门的协调配合

《意见》指出，社会组织登记职能已经划转到审批服务局的，市县民政部门要加强沟通协调，及时掌握登记信息，联合业务主管单位、行业管理部门、综合监管部门落实综合监管职责。这里需要解释几个概念：一是业务主管单位。直接登记以外的社会组织成立时，业务主管单位需要履行前置审查职责，健全工作程序，完善审查标准，切实加强对社会组织名称、宗旨、业务范围、发起人和拟任负责人的把关，支持符合条件的社会组织依法成立。成立后，业务主管单位要对所主管社会组织的思想政治工作、党的建设、财务和人事管理、研讨活动、对外交往、接收境外捐赠捐助、按章程开展活动等七类事项切实负起管理责任，每年组织专项监督抽查，协助有关部门查处社会组织违法违规行为，督促指导内部管理混乱的社会组织进行整改，组织指导社会组织清算工作。二是行业管理部门。负责将本业务领域社会组织纳入行业管理，加强业务指导和行业监管，引导社会组织健康发展，配合登记管理机关做好本领域社会组织的登记审查，协助登记管理机关和相关部门对本领域社会组织非法活动和非法社会组织进行查处。三是综合监管部门。各级政府和有关部门要健全综合监管体制，按照职责分工，明确监管职责，加强协作配合，改进执法和监管方式，推动建立完善社会组织综合执法监管机制，加强对社会组织内部治理、资金使用、业务活动、对外交往等方面的管理监督。其中资金监管机制，由民政部门牵头，财政、税务、审计、金融等部门参加，要求共享执法信息和资金数据，加强风险评估和预警。外事、公安、物价、人力资源社会保障等部门，要对社会组织涉及本领域的事项履行监管职责，依法查处违法违规行为并及时向民政部门通报。